De George Washington a Evo Morales: el reeleccionismo en América
George Washington, primer presidente de Estados Unidos, se presentó a una sola reelección a pesar de su inmensa popularidad y de que sus partidarios le imploraban continuar en el poder, inaugurando así una saludable tradición que duraría un siglo y medio hasta que Franklin Delano Roosevelt optó por romperla y presentarse a dos reelecciones. Tras esta experiencia de alteración del orden constitucional a cargo del presidente de turno, en 1951 Estados Unidos aprobó la enmienda constitucional No. 22, que codifica la tradición de Washington y cierra las puertas de manera prácticamente definitiva a la reelección múltiple.
Algo muy similar ha ocurrido en toda América Latina desde la independencia de España, y mientras numerosas reformas constitucionales han reflejado estos cambios legítimos, muchas otras han sido promovidas tramposamente por presidentes que buscan beneficiarse a sí mismos. A partir de la aprobación de la Carta Democrática Interamericana (CDI) en 2001 por los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA), los gobernantes que abusan sus poderes constitucionales para extender sus propios mandatos no pueden tener cabida en una comunidad de naciones democráticas.
El mes pasado, el Tribunal Constitucional de Bolivia habilitó al presidente Evo Morales a presentarse como candidato a una segunda reelección presidencial en el 2014 (o “re-reelección”), a pesar de que la constitución dictada por el propio Morales en 2009 establece la posibilidad de una sola reelección. De manera muy similar, en el año 2000, el Jurado Nacional de Elecciones del Perú habilitó al presidente Alberto Fujimori para que se presentase a la re-reelección, a pesar de que la constitución dictada por el propio Fujimori en 1993 disponía la posibilidad de una reelección.
Para evitar el argumento fujimorista de que la elección que entronizó al presidente no contaría porque se había producido antes de la “refundación” del país, es decir, bajo una constitución anterior (la de 1979 en el caso peruano, y la de 1967 en el caso boliviano), la oposición boliviana logró introducir en la constitución de 2009 una disposición expresa asegurándose de que el primer periodo de Morales sí contaría. Así, el texto de la “Disposición Transitoria Primera”, párrafo segundo establece: “Los mandatos anteriores a la vigencia de esta Constitución serán tomados en cuenta a los efectos del cómputo de los nuevos periodos de funciones.”
A pesar del principio jurídico universal según el cual “ante ley expresa, no cabe interpretación” (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus), el Tribunal Constitucional boliviano, cuyos magistrados fueron electos por voto popular en 2011, decidió:
[e]s absolutamente razonable y acorde con la Constitución realizar el computo [sic] del plazo para el ejercicio de funciones tanto del Presidente como del Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, desde el momento en el cual la función constituyente refundo [sic] el Estado y por ende creo [sic] un nuevo orden jurídico-político.
En un ejercicio similar de alquimia constitucional, la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua habilitó en 2009 al presidente Daniel Ortega a presentarse a la reelección, a pesar de que la Constitución nicaragüense (Artículo 147) prohibía la reelección presidencial. Según la corte, la prohibición de la reelección era “inaplicable” ya que violaba el derecho fundamental del presidente a la “igualdad jurídica” frente a los miembros del poder legislativo, quienes, según otro artículo constitucional, sí podían ser reelectos. Célebremente, un magistrado nicaragüense justificó esta decisión diciendo: “Si lo hace [Álvaro] Uribe está bien, si lo hace [Oscar] Arias está bien, si lo hacemos nosotros (...) y nos pronunciamos sobre la inconstitucionalidad, entonces está mal”.
El magistrado nicaragüense está equivocado. La reforma constitucional promovida por el presidente Uribe en 2004 para posibilitar su re-reelección también “estuvo mal”, a diferencia, por ejemplo, de la reforma constitucional de 1993 (vía judicial) en Costa Rica, que permitió la reelección discontinua (después de 16 años) del presidente Arias. Esta última debe ser considerada como una reforma democrática, dado que, a diferencia de Uribe, no fue el propio presidente quien la promovió mientras se encontraba en ejercicio del poder.
La CDI establece entre los elementos esenciales de la democracia “el acceso y ejercicio del poder con sujeción al Estado de Derecho” (artículo 3), que incluye el principio de alternabilidad o alternancia en el poder, según lo demuestran los trabajos preparatorios de la CDI (ver intervenciones de Chile, Perú y Venezuela, aquí), además del hecho de que esta fue aprobada en gran medida en respuesta a la erosión democrática a cargo del presidente peruano Alberto Fujimori, quien, vía reforma constitucional, había allanado el camino para la re-reelección de su gobierno.
De ahí que la violación del principio de alternabilidad en el ejercicio del poder no se produce por la mera autorización constitucional de la reelección presidencial, sino cuando esta autorización es producto de una reforma constitucional impulsada por el gobernante de turno con la finalidad de extender sus propios poderes de manera temporal o sustancial, es decir, cuando el presidente promueve la reforma constitucional con el objetivo de aumentar sus propias facultades constitucionales o extender su periodo presidencial a través de su reelección inmediata o incluso su reelección indefinida.
La cláusula democrática establecida en la CDI (Artículos 3, 4 y 17 al 21) otorga al Secretario General de la OEA y a cualquier Estado miembro, el poder de convocar al Consejo Permanente y a la Asamblea General de la OEA para analizar este tipo de situaciones de erosión democrática (también llamada “alteración” del orden constitucional que afecta gravemente el orden democrático), establecer misiones diplomáticas de monitoreo para evitar una “ruptura” del orden democrático, además del poder para suspender a los gobiernos antidemocráticos (ya sea porque accedieron al poder a través de golpes de Estado, o porque erosionaron la democracia desde el poder).
La CDI puede ser aplicada de dos maneras: preventiva y correctiva. En sus primeras fases, la erosión democrática debe conducir a la aplicación “preventiva” de la cláusula, con el fin de presionar al gobierno para detener y revertir sus acciones antidemocráticas (como ser una reforma constitucional de esta naturaleza). Si la erosión continúa, la OEA debe considerar que se ha producido una ruptura que afecta gravemente el orden democrático y la cláusula debe aplicarse de manera “correctiva”.
Bajo este parámetro, las reformas constitucionales promovidas por Fujimori en 1993, Carlos Menem en 1994, Fernando H. Cardozo en 1997 y Hugo Chávez en 1999, que autorizaron las reelecciones de estos presidentes, constituyeron todas acciones de erosión democrática violatorias del principio de alternabilidad en el poder. Sin embargo, es recién desde la codificación de este principio en la CDI que las reformas constitucionales que se han impulsado con la finalidad de autorizar la reelección inmediata de los presidentes de turno debieron provocar la acción preventiva de la OEA. Así, la OEA debió haber activado la cláusula democrática contra los gobiernos de Uribe en 2004, Rafael Correa en 2008 y Morales y Ortega en 2009, y debería activarla hoy frente al fallo manifiestamente inconstitucional del Tribunal Constitucional de Bolivia que valida las intenciones re-reeleccionistas de Morales, con la finalidad de evitar estas reformas constitucionales antidemocráticas bajo pena de suspensión de estos gobiernos.
En particular, la OEA debió haber aplicado la cláusula democrática al gobierno del presidente Chávez en el año 2009, cuando éste reformó la constitución de 1999 (dictada por él mismo) para permitir su reelección indefinida, una medida inédita entre los gobiernos del continente (hasta ese año, sólo el régimen dictatorial de Cuba contemplaba esta figura).
Debe aclararse que, en principio, la reelección indefinida puede ser tan legítima como la prohibición absoluta de la reelección (Guatemala, Honduras, México y Paraguay), la reelección inmediata por un periodo (permitida hoy en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Estados Unidos), o la reelección en periodos discontinuos (permitida en Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Perú o Uruguay), siempre y cuando estas se presenten como alternativas de diseño constitucional promovidas de manera desinteresada como producto de los frenos y contrapesos entre los poderes y partidos políticos plurales existentes en una sociedad democrática.
En efecto, la posibilidad de la reelección indefinida como ideal democrático de incentivo al buen gobernante encontró entre sus principales defensores a un pensador ilustrado como Alexander Hamilton, quien junto a James Madison y John Jay escribió, entre 1787 y 1789, una serie de artículos de prensa defendiendo el proyecto de constitución estadounidense que incluía la figura de la reelección indefinida (ver El Federalista, No. 69). Sin embargo, a diferencia de Fidel Castro y Hugo Chávez (o Stroessner y Trujillo), Hamilton no propuso la reelección presidencial indefinida con la finalidad de perpetuarse a sí mismo o a sus herederos en el poder, y el presidente George Washington, quien pudo haberse beneficiado con la reelección indefinida, se encargó él mismo de anular cualquier peligro de autoritarismo presidencial al renunciar desinteresadamente a una segunda reelección.
Es hora de que la OEA aplique la cláusula democrática contra aquellos presidentes que, desconociendo las reglas bajo las que ellos mismos fueron electos, abusan de su poder para extenderlo indefinidamente.
Thor Halvorssen es presidente y Javier El-Hage director jurídico internacional de Human Rights Foundation, una organización de derechos humanos con sede en Nueva York.
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